- تببین عوامل مؤثر بر اجرای موفق بودجهریزی عملیاتی با استفاده از مدل “شه[1]“
توجهات اخیر به اجرای بودجهریزی عملیاتی، عقایدی را در مورد عوامل تأثیرگذار بر اجرای موفق این نظام ایجاد کرده است. یک چنین مجموعه‌ای از عقاید در مدل نهادی بخش دولتی shah ارائه گردیده است. این مدل بر سه عامل اثرگذار بر اتخاذ اصلاحات تأکید می‌کند: اختیار[2]، پذیریش[3] و توانایی[4]
مطالعات نشان می‌دهد که تعامل این سه عامل، فضای اصلاحات که در آن بودجهریزی عملیاتی اجرا می‌شود را تعیین می‌کند. (Andrews, 2004, 334)
یکی از حدسیات رایج در مورد اجرای ناموفق بودجهریزی عملیاتی، ظرفیت پایین یا عدم توانایی سازمانی است. مورد کاوی‌ها و گزارشات در مورد اتخاذ بودجهریزی عملیاتی نشان می‌دهد که سه بعد از توانایی سازمانی برای اتخاذ کامل بودجهریزی عملیاتی، کلیدی می‌باشند: توانایی ارزیابی عملکرد، توانایی نیروی انسانی و توانایی فنی.
توانایی ارزیابی عملکرد: توانایی سنجش عملکرد بر همه مراحل اجرای بودجهریزی عملیاتی تأثیر می‌گذارد. (Foltin, 1999, 40) اگر دولت‌ها توانایی سنجش عملکرد به‌طور مفید را نداشته باشند، بودجهریزی عملیاتی شکست خواهد خورد. از طرفی بسیاری از دولت‌ها متوجه شده‌اند که سنجش نتیجه و خروجی، مشکل و بسیار وقت‌گیر می‌باشد و هنوز بسیاری از دولت‌ها مشغول تعریف نتایج و خروجی می‌باشند. در برخی موارد این احتمال وجود دارد که مشکلات موجود در ارزیابی عملکرد و شکل‌گیری توانایی‌های لازم در دولت‌ها، این مشکلات کمتر خواهد بود. برای اجرای معنی‌دار بودجه عملیاتی، اطلاعات حاصل از ارزیابی عملکرد باید در مدیریت و تصمیم‌گیری، تخصیص منابع و طرح‌های طراحی تشویقی مورد استفاده قرار گیرد. نکته مهم دیگر این است که اطلاعات حاصل از ارزیابی عملکرد باید صحیح و قابل اطمینان باشد.
پاسخگویی نیازمند سه عامل می‌باشد:
- استاندارد عملکرد برای هر برنامه تدوین گردد.
- عملکرد برنامه براساس استاندارد مورد بررسی قرار گیرد.
- با انجام مقایسه بین عملکرد و استاندارد، تشویق و تنبیهاتی در نظر گرفته شود.
چنانچه قانون پاسخگویی و عملکرد دولت ایالات متحده در سال 1998 اصلاح گردید و مقرر داشت:
- هر سازمان دولتی باید استانداردهای عملکرد هر برنامه را به‌عنوان بخشی از درخواست بودجه قانونی بپذیرد.
- اداره سیاست‌گذار و نظارت کننده باید میزان پیشرفت در نیل به استانداردهای عملکرد در هر برنامه را بررسی کند.
- ممکن است مشوق‌هایی (بودجه اضافه، انعطاف مدیریت و انعطاف کارکنان، ابقاء بالای 50 درصد از بودجه‌های تخصیص نیافته، بودجه اضافی به اقتضاء نیل به نتایج خاص) در هنگام برآورده ساختن استانداردهای عملکرد در نظر گرفته شود و یا تنبیهاتی (الزام به گزارشات اضافی قبل از اینکه دولت یا قانون‌گذار برنامه را حذف یا اصلاح کند، تنزل درجه، کاهش حقوق‌های مدیریتی و محدود کردن اختیار خرج) عدم نیل به استانداردهای عملکرد در نظر گرفته شود. (Gloria and Carole, 2002, 54)
توانایی نیروی انسانی: مطالعات همچنین براهمیت اطمینان از وجود توانمندی‌های نیروی انسانی برای اجرای بودجهریزی عملیاتی، تأکید می‌کند. توانمندی‌های مورد نیاز متفاوت می‌باشد و به تمام مراحل اجرای بودجهریزی مرتبط می‌باشد.
نیروی انسانی مورد نیاز باید دارای مهارت‌های خاص در سنجش عملکرد، حفظ و مدیریت بانک‌های اطلاعاتی باشند در واحدهای سازمانی اجرایی و تقنینی باید کارشناسی در زمینه تدوین اهداف و عملکرد و برقراری ارتباط بین استفاده‌کنندگان از اطلاعات عملکرد وجود داشته باشند. سازمان‌ها در راستای اجرای بودجه عملیاتی نیازمند توسعه توانمندی‌هایی در رابطه با شناسایی و سنجش عملکرد و استفاده از اطلاعات عملکرد در یک مسیر سازنده می‌باشند.
توانایی فنی: تجربه دولت‌ها در رابطه با بودجهریزی عملیاتی همچنین اهمیت توانایی‌های فنی را نشان می‌دهد. ملزومات فنی خاصی باید در راستای جمع‌آوری اطلاعات عملکرد و ایجاد بانک اطلاعاتی تدارک گردد که به‌وسیله آن اطلاعات عملکردی فوری، به شکل‌های مناسب و برای طیف متنوعی از کاربران تهیه گردد. بانک اطلاعاتی باید با طیف وسیعی از سایر سیستم‌ها هماهنگ باشد که تأمین کننده مبنایی برای حسابداری، نظارت و گزارش‌دهی در دولت باشند.
اگر اطلاعات عملکرد به‌طور فنی از سایر عملیات حسابداری و بودجهریزی جدا باشند، به احتمال فراوان بودجهریزی عملیاتی، فرآیندهای تصمیم‌گیری مرتبط با سایر عملیات را درک نخواهد کرد و اگر نظام حسابداری مبتنی بر داده‌های ورودی باشد به راحتی اصلاحات مبتنی بر عملکرد را تسهیل نخواهد کرد. (Willoughby and Melkers, 2000, 108)
در راستای اجرای بودجه عملیاتی، سیستم حسابداری صحیح و قابل اطمینان برای تولید صورت‌های مالی قابل حسابرسی و استفاده حیاتی است. برخی منتقدین اعتقاد دارند که سازمان‌ها و واحدها ممکن است تلاش کافی برای بهبود سیستم حسابداری به منظور تولید اطلاعات صحیح و قابل استفاده را انجام ندهند. برای بهبود سیستم حسابداری تأمین بودجه، پرسنل و تکنولوژی مورد نیاز مؤثر می‌باشد.
به نظر می‌رسد که بسیاری از دولت‌ها در مرحله ارزیابی فناوری‌های مورد نیاز برای اجرای بودجه عملیاتی می‌باشند و بسیاری در نظام‌های مدیریت مالی با مشکل مواجه می‌باشند که در تصمیم‌گیری بسیار مهم می‌باشد. برخی نیز معتقدند که کمبود منابع مالی مورد نیاز برای توسعه نظام‌های جدید مالی و اطلاعاتی یکی از مهمترین مشکلات در راستای اجرای بودجه عملیاتی می‌باشد.
عامل دوم که برای اجرای بودجهریزی عملیاتی تأثیر می‌گذارد به مکانیزم‌های اختیار در دولت‌ها ارتباط دارد. اگر بودجه‌ریزان در اجرای بودجهریزی عملیاتی و یا در مراحل بودجهریزی عملیاتی و یا در مراحل آن اختیار لازم را نداشته باشند اجرا با مشکل روبرو خواهد شد. سه بعد مهم از اختیار وجود دارد: اختیار قانونی[5]، اختیار رویه‌ای[6] و اختیار سازمانی[7]
اختیار قانونی: فرآیندهای رسمی بودجهریزی اغلب به صورت فشرده‌ای قانونمند می‌شود، اصلاحات جدید در صورت تعارض با این قوانین، نمی‌تواند اجرا شود. در برخی دولت‌ها استفاده بالقوه از ارزیابی عملکرد در بودجه توسط قوانین و مقررات منابع انسانی محدود می‌شود. در برخی کشورها قوانینی در رابطه با تشویق و تنبیه مالی سازمان‌ها واحدها و اشخاص تدوین شده است که اغلب این قوانین با تسهیم سود و پرداخت‌های تشویقی، در رابطه با عملکرد به سازمان‌ها و کارکنان در تعارض می‌باشد.
در برخی دولت‌ها به دلیل اینکه بودجه برمبنای ورودی‌ها تنظیم و سازماندهی می‌شود در مورد قوانین استفاده از اطلاعات عملکرد در بودجه دارای مشکل می‌باشند به‌طوری که استفاده حداقل از اطلاعات عملکرد در بودجه برمبنای این واقعیت توجیه می‌شود که بودجه بدون اطلاعات عملکرد تصویب می‌شود (Andrews, 2004, 336)
اختیار رویه‌ای: سنجش عملکرد و استفاده بالقوه از اطلاعات عملکرد اغلب در فرآیندهای بودجه موجود، مورد غفلت واقع می‌شود. مشخصه فرآیندهای موجود، رویه‌های رسمی است که به‌عنوان یک قاعده، رفتار بودجهریزی را ملزم می‌کند. اجرای موفقیت‌آمیز اصلاحات نیازمند سازگاری مدل اصلاحات با این قوانین و رویه می‌باشد.
در برخی دولت‌ها، قوانین و رویه‌های بودجه بر ورودی‌ها و تشریح دقیق فصول و مواد هزینه تأکید می‌کند که این موضوع نقش بالقوه اطلاعات حاصل از ارزیابی عملکرد را تضعیف می‌کند. مدیران و قانون‌گذاران ملزم هستند بر ورودی‌ها تأکید کنند و اختیار رویه‌ای لازم برای اقدام به‌صورت دیگری را ندارند. به‌طور مثال در کالیفرنیا، استفاده محدود از اطلاعات عملکرد توسط قانون‌گذاران، ناشی از رویه‌های موجود نظام بودجهریزی سابق می‌باشند.
بسیاری از بقایان و رویه‌های بودجهریزی سنتی علی‌رغم تلاش‌هایی برای الزام تصمیم‌گیرندگان برای استفاده از اطلاعات حاصله از بودجهریزی بر مبنای عملکرد، هنوز وجود دارند. وقتی که رویه‌ها و فرآیندهای بودجه نقش اطلاعات حاصل از ارزیابی عملکرد را در تصمیم‌گیری تضعیف و محدود می‌کند، ایجاد یک نظام بودجه عملیاتی به‌شدت مشکل می‌شود.
انعطاف در جابه‌جایی بودجه‌ها یکی از رویه‌هایی است که می‌تواند بر اجرای بودجهریزی عملیاتی تأثیرگذار باشد. یکی از ابعاد مهم بودجهریزی عملیاتی، فراهم ساختن شرایطی برای سازمان‌ها برای تخصیص بودجه براساس صلاحدید خود می‌باشد. (Young, 2003, 20)
اختیار سازمانی: خطوط اختیار سازمانی، بر اجرای بودجهریزی عملیاتی اثرگذار می‌باشد، مخصوصاً هنگامی که قصد استفاده از اطلاعات عملکرد وجود دارد. بودجهریزی عملیاتی به‌صورت اثربخش‌تر اجرا خواهد شد اگر اختیار لازم واگذار شود و به مدیران اجازه داده شود تصمیمات راجع کارمندیابی، بودجهریزی، گزارش دهی و غیره داشته باشند، اختیارات موجود باید چنین قدرت تصمیم‌گیری را فراهم کند.
اختیارات سازمانی در رابطه با استفاده از اطلاعات عملکرد متأثر از مقامات سیاسی می‌باشد و تصمیمات در رابطه با تخصیص منابع اغلب در چارچوب اختیارات سیاسی اخذ می‌شود که علاقه چندانی به استفاده از اطلاعات حاصل از ارزیابی عملکرد ندارند که این امر منجر به شکست اصلاحات خواهد شد. در ایالات متحده بسیاری از مقامات دولتی به این فکر می‌کنند که چگونه می‌توانند اختیارات لازم را به مدیران واگذار کنند تا بتوانند از اطلاعات عملکرد در تصمیم‌گیری‌های خود به‌نحو مؤثر استفاده کنند، در حالی که محدودیت‌های سیاسی همچنان باقی می‌باشد و گاهی اوقات به آن توجه نمی‌شود. واقعیت آن است که مقامات سیاسی و مدیران در رابطه با استفاده از اطلاعات مبتنی بر نتایج همواره آزاد نمی‌باشند که این امر استفاده از این اطلاعات را محدود می‌کند.
[1] Shah
[2] Authority
[3] Acceptance
[4] Ability
[5] Legal Authority
[6] Procedural Authority
[7] Organizational Authority