- تببين عوامل مؤثر بر اجراي موفق بودجهريزي عملياتي با استفاده از مدل “شه[1]“
توجهات اخير به اجراي بودجهريزي عملياتي، عقايدي را در مورد عوامل تأثيرگذار بر اجراي موفق اين نظام ايجاد كرده است. يك چنين مجموعه‌اي از عقايد در مدل نهادي بخش دولتي shah ارائه گرديده است. اين مدل بر سه عامل اثرگذار بر اتخاذ اصلاحات تأكيد مي‌كند: اختيار[2]، پذيريش[3] و توانايي[4]
مطالعات نشان مي‌دهد كه تعامل اين سه عامل، فضاي اصلاحات كه در آن بودجهريزي عملياتي اجرا مي‌شود را تعيين مي‌كند. (Andrews, 2004, 334)
يكي از حدسيات رايج در مورد اجراي ناموفق بودجهريزي عملياتي، ظرفيت پايين يا عدم توانايي سازماني است. مورد كاوي‌ها و گزارشات در مورد اتخاذ بودجهريزي عملياتي نشان مي‌دهد كه سه بعد از توانايي سازماني براي اتخاذ كامل بودجهريزي عملياتي، كليدي مي‌باشند: توانايي ارزيابي عملكرد، توانايي نيروي انساني و توانايي فني.
توانايي ارزيابي عملكرد: توانايي سنجش عملكرد بر همه مراحل اجراي بودجهريزي عملياتي تأثير مي‌گذارد. (Foltin, 1999, 40) اگر دولت‌ها توانايي سنجش عملكرد به‌طور مفيد را نداشته باشند، بودجهريزي عملياتي شكست خواهد خورد. از طرفي بسياري از دولت‌ها متوجه شده‌اند كه سنجش نتيجه و خروجي، مشكل و بسيار وقت‌گير مي‌باشد و هنوز بسياري از دولت‌ها مشغول تعريف نتايج و خروجي مي‌باشند. در برخي موارد اين احتمال وجود دارد كه مشكلات موجود در ارزيابي عملكرد و شكل‌گيري توانايي‌هاي لازم در دولت‌ها، اين مشكلات كمتر خواهد بود. براي اجراي معني‌دار بودجه عملياتي، اطلاعات حاصل از ارزيابي عملكرد بايد در مديريت و تصميم‌گيري، تخصيص منابع و طرح‌هاي طراحي تشويقي مورد استفاده قرار گيرد. نكته مهم ديگر اين است كه اطلاعات حاصل از ارزيابي عملكرد بايد صحيح و قابل اطمينان باشد.
پاسخگويي نيازمند سه عامل مي‌باشد:
- استاندارد عملكرد براي هر برنامه تدوين گردد.
- عملكرد برنامه براساس استاندارد مورد بررسي قرار گيرد.
- با انجام مقايسه بين عملكرد و استاندارد، تشويق و تنبيهاتي در نظر گرفته شود.
چنانچه قانون پاسخگويي و عملكرد دولت ايالات متحده در سال 1998 اصلاح گرديد و مقرر داشت:
- هر سازمان دولتي بايد استانداردهاي عملكرد هر برنامه را به‌عنوان بخشي از درخواست بودجه قانوني بپذيرد.
- اداره سياست‌گذار و نظارت كننده بايد ميزان پيشرفت در نيل به استانداردهاي عملكرد در هر برنامه را بررسي كند.
- ممكن است مشوق‌هايي (بودجه اضافه، انعطاف مديريت و انعطاف كاركنان، ابقاء بالاي 50 درصد از بودجه‌هاي تخصيص نيافته، بودجه اضافي به اقتضاء نيل به نتايج خاص) در هنگام برآورده ساختن استانداردهاي عملكرد در نظر گرفته شود و يا تنبيهاتي (الزام به گزارشات اضافي قبل از اينكه دولت يا قانون‌گذار برنامه را حذف يا اصلاح كند، تنزل درجه، كاهش حقوق‌هاي مديريتي و محدود كردن اختيار خرج) عدم نيل به استانداردهاي عملكرد در نظر گرفته شود. (Gloria and Carole, 2002, 54)
توانايي نيروي انساني: مطالعات همچنين براهميت اطمينان از وجود توانمندي‌هاي نيروي انساني براي اجراي بودجهريزي عملياتي، تأكيد مي‌كند. توانمندي‌هاي مورد نياز متفاوت مي‌باشد و به تمام مراحل اجراي بودجهريزي مرتبط مي‌باشد.
نيروي انساني مورد نياز بايد داراي مهارت‌هاي خاص در سنجش عملكرد، حفظ و مديريت بانك‌هاي اطلاعاتي باشند در واحدهاي سازماني اجرايي و تقنيني بايد كارشناسي در زمينه تدوين اهداف و عملكرد و برقراري ارتباط بين استفاده‌كنندگان از اطلاعات عملكرد وجود داشته باشند. سازمان‌ها در راستاي اجراي بودجه عملياتي نيازمند توسعه توانمندي‌هايي در رابطه با شناسايي و سنجش عملكرد و استفاده از اطلاعات عملكرد در يك مسير سازنده مي‌باشند.
توانايي فني: تجربه دولت‌ها در رابطه با بودجهريزي عملياتي همچنين اهميت توانايي‌هاي فني را نشان مي‌دهد. ملزومات فني خاصي بايد در راستاي جمع‌آوري اطلاعات عملكرد و ايجاد بانك اطلاعاتي تدارك گردد كه به‌وسيله آن اطلاعات عملكردي فوري، به شكل‌هاي مناسب و براي طيف متنوعي از كاربران تهيه گردد. بانك اطلاعاتي بايد با طيف وسيعي از ساير سيستم‌ها هماهنگ باشد كه تأمين كننده مبنايي براي حسابداري، نظارت و گزارش‌دهي در دولت باشند.
اگر اطلاعات عملكرد به‌طور فني از ساير عمليات حسابداري و بودجهريزي جدا باشند، به احتمال فراوان بودجهريزي عملياتي، فرآيندهاي تصميم‌گيري مرتبط با ساير عمليات را درك نخواهد كرد و اگر نظام حسابداري مبتني بر داده‌هاي ورودي باشد به راحتي اصلاحات مبتني بر عملكرد را تسهيل نخواهد كرد. (Willoughby and Melkers, 2000, 108)
در راستاي اجراي بودجه عملياتي، سيستم حسابداري صحيح و قابل اطمينان براي توليد صورت‌هاي مالي قابل حسابرسي و استفاده حياتي است. برخي منتقدين اعتقاد دارند كه سازمان‌ها و واحدها ممكن است تلاش كافي براي بهبود سيستم حسابداري به منظور توليد اطلاعات صحيح و قابل استفاده را انجام ندهند. براي بهبود سيستم حسابداري تأمين بودجه، پرسنل و تكنولوژي مورد نياز مؤثر مي‌باشد.
به نظر مي‌رسد كه بسياري از دولت‌ها در مرحله ارزيابي فناوري‌هاي مورد نياز براي اجراي بودجه عملياتي مي‌باشند و بسياري در نظام‌هاي مديريت مالي با مشكل مواجه مي‌باشند كه در تصميم‌گيري بسيار مهم مي‌باشد. برخي نيز معتقدند كه كمبود منابع مالي مورد نياز براي توسعه نظام‌هاي جديد مالي و اطلاعاتي يكي از مهمترين مشكلات در راستاي اجراي بودجه عملياتي مي‌باشد.
عامل دوم كه براي اجراي بودجهريزي عملياتي تأثير مي‌گذارد به مكانيزم‌هاي اختيار در دولت‌ها ارتباط دارد. اگر بودجه‌ريزان در اجراي بودجهريزي عملياتي و يا در مراحل بودجهريزي عملياتي و يا در مراحل آن اختيار لازم را نداشته باشند اجرا با مشكل روبرو خواهد شد. سه بعد مهم از اختيار وجود دارد: اختيار قانوني[5]، اختيار رويه‌اي[6] و اختيار سازماني[7]
اختيار قانوني: فرآيندهاي رسمي بودجهريزي اغلب به صورت فشرده‌اي قانونمند مي‌شود، اصلاحات جديد در صورت تعارض با اين قوانين، نمي‌تواند اجرا شود. در برخي دولت‌ها استفاده بالقوه از ارزيابي عملكرد در بودجه توسط قوانين و مقررات منابع انساني محدود مي‌شود. در برخي كشورها قوانيني در رابطه با تشويق و تنبيه مالي سازمان‌ها واحدها و اشخاص تدوين شده است كه اغلب اين قوانين با تسهيم سود و پرداخت‌هاي تشويقي، در رابطه با عملكرد به سازمان‌ها و كاركنان در تعارض مي‌باشد.
در برخي دولت‌ها به دليل اينكه بودجه برمبناي ورودي‌ها تنظيم و سازماندهي مي‌شود در مورد قوانين استفاده از اطلاعات عملكرد در بودجه داراي مشكل مي‌باشند به‌طوري كه استفاده حداقل از اطلاعات عملكرد در بودجه برمبناي اين واقعيت توجيه مي‌شود كه بودجه بدون اطلاعات عملكرد تصويب مي‌شود (Andrews, 2004, 336)
اختيار رويه‌اي: سنجش عملكرد و استفاده بالقوه از اطلاعات عملكرد اغلب در فرآيندهاي بودجه موجود، مورد غفلت واقع مي‌شود. مشخصه فرآيندهاي موجود، رويه‌هاي رسمي است كه به‌عنوان يك قاعده، رفتار بودجهريزي را ملزم مي‌كند. اجراي موفقيت‌آميز اصلاحات نيازمند سازگاري مدل اصلاحات با اين قوانين و رويه مي‌باشد.
در برخي دولت‌ها، قوانين و رويه‌هاي بودجه بر ورودي‌ها و تشريح دقيق فصول و مواد هزينه تأكيد مي‌كند كه اين موضوع نقش بالقوه اطلاعات حاصل از ارزيابي عملكرد را تضعيف مي‌كند. مديران و قانون‌گذاران ملزم هستند بر ورودي‌ها تأكيد كنند و اختيار رويه‌اي لازم براي اقدام به‌صورت ديگري را ندارند. به‌طور مثال در كاليفرنيا، استفاده محدود از اطلاعات عملكرد توسط قانون‌گذاران، ناشي از رويه‌هاي موجود نظام بودجهريزي سابق مي‌باشند.
بسياري از بقايان و رويه‌هاي بودجهريزي سنتي علي‌رغم تلاش‌هايي براي الزام تصميم‌گيرندگان براي استفاده از اطلاعات حاصله از بودجهريزي بر مبناي عملكرد، هنوز وجود دارند. وقتي كه رويه‌ها و فرآيندهاي بودجه نقش اطلاعات حاصل از ارزيابي عملكرد را در تصميم‌گيري تضعيف و محدود مي‌كند، ايجاد يك نظام بودجه عملياتي به‌شدت مشكل مي‌شود.
انعطاف در جابه‌جايي بودجه‌ها يكي از رويه‌هايي است كه مي‌تواند بر اجراي بودجهريزي عملياتي تأثيرگذار باشد. يكي از ابعاد مهم بودجهريزي عملياتي، فراهم ساختن شرايطي براي سازمان‌ها براي تخصيص بودجه براساس صلاحديد خود مي‌باشد. (Young, 2003, 20)
اختيار سازماني: خطوط اختيار سازماني، بر اجراي بودجهريزي عملياتي اثرگذار مي‌باشد، مخصوصاً هنگامي كه قصد استفاده از اطلاعات عملكرد وجود دارد. بودجهريزي عملياتي به‌صورت اثربخش‌تر اجرا خواهد شد اگر اختيار لازم واگذار شود و به مديران اجازه داده شود تصميمات راجع كارمنديابي، بودجهريزي، گزارش دهي و غيره داشته باشند، اختيارات موجود بايد چنين قدرت تصميم‌گيري را فراهم كند.
اختيارات سازماني در رابطه با استفاده از اطلاعات عملكرد متأثر از مقامات سياسي مي‌باشد و تصميمات در رابطه با تخصيص منابع اغلب در چارچوب اختيارات سياسي اخذ مي‌شود كه علاقه چنداني به استفاده از اطلاعات حاصل از ارزيابي عملكرد ندارند كه اين امر منجر به شكست اصلاحات خواهد شد. در ايالات متحده بسياري از مقامات دولتي به اين فكر مي‌كنند كه چگونه مي‌توانند اختيارات لازم را به مديران واگذار كنند تا بتوانند از اطلاعات عملكرد در تصميم‌گيري‌هاي خود به‌نحو مؤثر استفاده كنند، در حالي كه محدوديت‌هاي سياسي همچنان باقي مي‌باشد و گاهي اوقات به آن توجه نمي‌شود. واقعيت آن است كه مقامات سياسي و مديران در رابطه با استفاده از اطلاعات مبتني بر نتايج همواره آزاد نمي‌باشند كه اين امر استفاده از اين اطلاعات را محدود مي‌كند.
[1] Shah
[2] Authority
[3] Acceptance
[4] Ability
[5] Legal Authority
[6] Procedural Authority
[7] Organizational Authority